Роман Исаакович Калина / Roman Kalina

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТЧЁТА СОВЕТА ЕВРОПЫ (CEPEJ) ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕБНЫХ СИСТЕМ В 2018 ГОДУ В ЧАСТИ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Оценочный доклад о европейских судебных системах был опубликован в 2020 году Европейской комиссией по эффективности правосудия (CEPEJ), созданной Комитетом министров Совета Европы. Отчет базируется на анализе данных за 2018 отчетный год, сами данные были собраны в течение 2019 года. Методика составления Отчёта основана на применении единой схемы оценки судебных систем, что позволяет сравнивать европейские юрисдикции по общим критериям.

Оригинал отчёта Совета Европы размещён на официальном сайте этой организации. Доступны варианты лишь на английском и французском языках.

В данном оценочном цикле по итогам 2018 года приняли участие 45 государств – членов Совета Европы (за исключением Лихтенштейна и Сан-Марино), а также 3 государства-наблюдателя: Израиль, Марокко и Казахстан.

Вводная часть

Для читателя, не знакомого со структурой российских судов, сообщим, что их информатизация базируется на нескольких информационных системах. Наиболее массовой по количеству автоматизированных рабочих мест (более 135 тысяч АРМ) является, конечно, Государственная автоматизированная система «Правосудие» (ГАС «Правосудие»), которая была запущена в промышленную эксплуатацию Судебным департаментом при Верховном Суде РФ более 10 лет назад и работает абсолютно во всех федеральных судах общей юрисдикции по всей стране. Федеральные арбитражные суды (их более сотни) расположены в столицах субъектов Российской Федерации и городе Москве; они используют для управления кейсами две отдельные системы. Московские суды общей юрисдикции обладают преимуществом более качественных каналов связи, чем в целом на огромной российской территории, поэтому они дополнительно используют в своей работе так называемую КИС СОЮ. На уровень субъектов Российской Федерации передано обеспечение мировых судей, которых в стране в 2018 году было более 7 500. Мировые судьи в своей работе могут использовать различные решения – в зависимости от бюджета региона, но многие субъекты РФ выбирают готовые компоненты, которые входят в состав ГАС «Правосудие». Такие программные решения бесплатны и полностью обеспечивают совместимость с «большой» системой.

Отдельная информационная система установлена и работает в Верховном Суде Российской Федерации.

Стартовые позиции Российской Федерации и европейских стран

Для объективной оценки масштабов цифровой трансформации российской судебной системы к 2018 году необходимо оглянуться на результаты предыдущего четырёхлетнего оценочного цикла Совета Европы. Предыдущий тематический доклад Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ), посвященный информационным технологиям судебных систем 46 европейских стран и территорий, был составлен в 2015-2016 году. Интегральная оценка в нём базировалась на суммировании оценок по трём показателям: IT-equipment (оборудование судов вычислительной техникой, программным обеспечением и средствами интернет-коммуникации с пользователями), Legal framework (правовая база, разрешающая и поддерживающая применение IT в судебных процессах) и третье – Governance & Strategy (управление и стратегия, где оценивалось качество руководства IT-проектами в судах и глобальное управление IT-политикой).

По каждому из трёх критериев судебная система страны могла получить от 1 до 3 баллов в зависимости от степени достигнутых результатов. На тот момент явными технологическими лидерами, получившими максимальные 9 из 9 возможных баллов, стали три страны: Австрия, Германия и Чехия.

На этом фоне показатели Российской Федерации в 2016 году выглядели более чем скромно. Интегральный индекс России тогда составлял всего 5 баллов из 9 (2 балла за техническое оснащение, 2 балла за ИТ-управление и 1 балл за развитие законодательства).

Со своими 5 баллами судебная система России в 2016 году пребывала глубоко во второй половине рейтинга, деля места с 30-го по 39-е среди 46 оцениваемых европейских юрисдикций. На одном уровне с Российской Федерацией находились такие страны, как Англия и Уэльс, Греция, Румыния и Черногория. Большинство государств на тот момент были впереди: Украина и Польша в 2016 году опережали Россию на 1 балл (по 6 у каждой), а судебная система Франции тогда обходила российскую на 2 балла (7 баллов из 9 возможных).

Глядя на эти показатели 2016 года, могло показаться, что российское правосудие навсегда закрепилось в нише технологических «середнячков». Однако, как покажут дальнейшие выводы Европейской комиссии, именно в этот период внутри судебной системы Российской Федерации уже закладывался беспрецедентный инфраструктурный, программный, организационный и нормативный фундамент.

Результаты Российской Федерации в новом отчёте за 2018 г. признаны CEPEJ потрясающе успешными на общеевропейском фоне

По интегральному (сводному) индексу развертывания ИКТ (от 0 до 10 баллов) Россия по тогам 2018 года в отчёте набрала 8,81 балла, заняв 5-е место среди государств членов Совета Европы. Российский индекс развития ИКТ в судах в 2018 году был на 44% выше среднеевропейского значения в 6,11 балла (без учёта высокого результата России весь среднеевропейский индекс развёртывания ИКТ стал бы сразу на 1% хуже и составил бы лишь 6,05 балла).

Впереди России по интегральному индексу теперь находятся только относительно небольшие государства Европы (Латвия, Эстония, Португалия и Венгрия), которые в силу территориальной компактности и небольшого населения значительно проще поддаются сквозной информатизации.

При сравнении с крупными государствами Европы преимущество России в 2018 году выглядит неоспоримым: Испания максимально приблизилась к лидерам с показателем 8,50 балла, Германия показала высокий результат, но все же немного уступила с показателем 8,30 балла. Польша продемонстрировала уровень чуть ниже среднего – 5,27 балла, Франция отстает с показателем – 5,19 балла. Англия и Уэльс (оцениваемые в отчете как единая юрисдикция) значительно позади с показателем всего 4,72 балла. Украина в 2018 году находилась в нижней части списка крупных стран, набрав по сводному индексу 3,95 балла.

Уровень информатизации в отчёте CEPEJ складывается из трех категорий

Сам интегральный индекс является взвешенным, а не простым средним арифметическим, и состоит из трех категорий с разным весом:

— Системы управления судами и делами (Case management) – 43%

— Электронная (он-лайн) коммуникация (Communication) – 45%

— Технологии поддержки принятия решений (Decision support) – 12%

1) Системы управления судами и делами (Case Management). В этой категории оценивается автоматизация распределения и электронное ведение дел. По этому показателю Россия теперь демонстрирует один из лучших результатов в Европе – 9,09 балла при средних 7,11 балла. Россия несколько опережает Испанию (8,41 балла) и Францию (7,73 балла), а вот Англия имеет в этой сфере лишь 7,23 балла. За ними следуют Германия (6,50 балла), Польша (6,36 балла) и Украина (4,36 балла).

2) Электронная (он-лайн) коммуникация складывается из возможностей подачи исков и материалов он-лайн, видеоконференцсвязи, аудиозаписи слушаний и т.п. Видеоконференцсвязь и аудиозапись к 2018 году использовалась российскими судами уже более десяти лет, а вот возможность он-лайн подачи исков была реализована незадолго до того, с 1 января 2017 года. Тем не менее эти цифровые технологии уже широко были распространены в российских судах, и по данному направлению Россия получила почти максимальные 9,09 балла при среднеевропейском значении практически в два раза ниже: 5,04 балла.

В области он-лайн коммуникаций Испания и Германия оказались немного впереди России, однако информационная система российских судов образца 2018 года с огромным отрывом опережает по уровню он-лайн коммуникаций другие европейские страны: Польшу с 4,78 балла, Украину с 4,35 балла. Англия в 2018 году показывала результат лишь в 3,91 балла, но у Франции он ещё ниже – 3,20 балла.

3) Технологии поддержки принятия решений (электронные базы практики, инструменты для судей). В части помощи судьям при подготовке актов Россия получила оценку 8,24 балла, тоже значительно превысив средний уровень по всем странам – 6,15 балла.

Только Германия смогла незначительно обойти РФ в этой категории (8,77 балла). Остальные крупные европейские страны сильно отстают: Испания набрала 6,83 балла, Польша – 4,63 балла, Франция – 4,61 балла, а Украина – 3,17 балла. Англия показала один из минимальных результатов – всего 3,02 балла.

Эффективность инвестиций: траты на информационные технологии

Отдельное внимание в Отчёте CEPEJ уделено вопросам экономической эффективности цифровизации. CEPEJ отмечает, что бюджетные затраты на информационные технологии могут сильно различаться в зависимости от жизненного цикла технологических компонентов.

Обычно фазы разработки, внедрения и активного развития требуют значительно больших расходов, чем фаза обслуживания. При этом по мере старения ИКТ-систем усложняется их обновление или замена при появлении новых протоколов и стандартов.

Чтобы учесть разные факторы, влияющие на стоимость ИКТ, вместо сравнения бюджетных затрат между двумя циклами, в этом отчёте CEPEJ анализирует расход сразу за несколько последних оценочных циклов, с 2014 по 2018 год.

Именно на эти годы в России пришлись активные работы по информатизации судов и существенные затраты в рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы».

При этом анализ доли фактических расходов на ИКТ в общем бюджете судов (в среднем за 2014–2018 годы) показывает, что прямая зависимость между огромными финансовыми вливаниями и успешной информатизацией отсутствует.

Так, Россия тратит на технологии весьма скромные 2,74% от бюджета судов (среднее значение по остальным странам в Отчёте CEPEJ – 4,03%), добиваясь при этом лидерских позиций (индекс 8,81 балла).

К примеру, Польша тратит на ИКТ значительно бóльшую долю своего судебного бюджета – 4,60%, однако ее интегральный индекс в полтора раза ниже российского (5,27 балла).

Англия расходует на ИКТ ещё бóльшую долю, 6,48% своего судебного бюджета. Несмотря на такие масштабные затраты, цифровые системы в Англии и Уэльсе развиты практически в два раза хуже российских (индекс 4,72 балла). CEPEJ с удивлением отмечает, что в некоторых странах есть разница между утвержденным бюджетом и реально затраченными средствами.

В среднем европейские страны тратят на технологии и компьютеризацию более 4% от своего судебного бюджета. В Российской Федерации и сам судебный бюджет значительно скромнее среднеевропейского, да при этом ещё и доля фактических расходов на ИКТ в полтора раза ниже среднеевропейской – 2,74%.

Особого внимания заслуживает оценка реальных затрат на цифровизацию без привязки к ВВП страны. Поскольку стоимость серверов, вычислительной техники и базового программного обеспечения на мировом рынке примерно одинакова для всех государств, сравнение абсолютных сумм, выделяемых на ИКТ в пересчете на душу населения, показывает реальную стоимость достигнутых результатов.

Из приведённых в Отчёте CEPEJ значений оказывается, что в абсолютном денежном выражении Россия тратит на информатизацию своей судебной системы ровно в 3 раза меньше средств на душу населения, чем в среднем по Европе. При этом, опираясь на столь низкое базовое финансирование, российские суды смогли выстроить ИКТ-инфраструктуру, которая по своему функционалу оценивается в 8,81 балла, что значительно превосходит среднеевропейские 6,11 балла.

С какими трудностями сталкивается внедрение ИКТ в европейские суды

Данные, собранные CEPEJ за последние годы, показали растущее влияние цифровых инструментов. Поэтому в отчёте за 2018 год фокус был смещён с базовых, уже устоявшихся технологий, на более продвинутые области, которые всё ещё представляют сложность для судебных органов. CEPEJ отмечает, что между странами остаются значительные различия, затрудняющие их сравнение.

Исследования также показали, что полученные результаты часто не совпадают с поставленными при создании информационных систем целями. Крупномасштабные ИКТ-проекты, даже если они успешны, являются результатом многолетних усилий как на этапе разработки, так и на этапе внедрения. Задержки и высокий уровень неудач объясняются сложностью ИКТ-решений и взаимозависимостью различных аппаратных компонентов, программного обеспечения и процедурных / нормативных требований.

Управление информатизацией судебной системы

В 83% юрисдикций управление ИКТ судебных систем централизовано. Однако непосредственно разработка и поддержка часто передаются частному сектору: как минимум 27 из 40 стран прибегают к аутсорсингу ИКТ-услуг.

Управление ИКТ – это деликатный вопрос, считает CEPEJ. Требуется правильно балансировать между использованием инструментов ИКТ, эффективностью и независимостью. Рекомендации CEPEJ по электронному правосудию содержат требование: «Те, кто модернизируют систему правосудия с помощью информационных технологий, должны иметь представление о судебной системе, выходящее за рамки узкого проектного подхода». В документах также подчеркивается, что «ИТ должны использоваться для повышения независимости судей на всех этапах процесса, а не ставить её под угрозу» и что «независимо от того, какой орган отвечает за управление ИТ, необходимо, чтобы судьи активно участвовали в принятии решений по ИТ в широком смысле».

В судебной системе России к 2018 году много лет действовала Комиссия по информатизации и автоматизации работы судов при Совете судей Российской Федерации, которая напрямую рассматривала все аспекты информатизации системы и принимала активное участие в организации внедрения ИКТ в работу судов.

Особенности методологии CEPEJ в применении к Российской Федерации

Несмотря на высочайшие показатели РФ по сравнению со среднеевропейскими, у читателя может возникнуть вопрос, почему же индекс ИКТ для России не полные 10 баллов, ведь ГАС «Правосудие» действует во всех «уголовных» судах общей юрисдикции? Ответ кроется в методологии CEPEJ: европейская методология трактует термин CRIMINAL шире, чем российское право. Сюда относят все дела, по которым судья может назначить наказание, включая и лишение свободы, и административные штрафы за мелкие правонарушения, которые в российском законодательстве рассматриваются в соответствии с административным кодексом мировым судьёй – а у него не всегда есть ГАС «Правосудие». Тот же подход у Совета Европы и к гражданским спорам (CIVIL). Дела категории ADMIN в России могут рассматриваться как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.

Информатизация судов и период пандемии COVID-19

С учётом публикации Отчёта в 2020 году, в условиях чрезвычайной ситуации, вызванной пандемией COVID-19, CEPEJ решила включить специальный раздел о мерах, принятых для решения проблем в работе судебных систем, вызванных этой пандемией. Описание конкретных действий показывает, как ИКТ помогли снизить негативное воздействие на деятельность и услуги судов:

«Во время чрезвычайной ситуации с COVID-19 ИКТ показали свою способность поддерживать работу судебных систем, позволяя быстро адаптироваться к новым требованиям и вызовам работы. Электронные досье, юридически действительная электронная переписка между сторонами, органами власти и судами, а также видеоконференции являются ключевыми элементами этого потенциала...»

В некоторых судебных системах это уже было возможно и до чрезвычайной ситуации, а в других потребовались специальные действия. «В Хорватии, Латвии, Российской Федерации, Словении и Турции компетентные органы рекомендовали использовать электронное взаимодействие между судами и участниками судебных процессов. В зависимости от доступных ресурсов это взаимодействие организовывалось по электронной почте или с использованием продвинутых ИКТ-систем, которые также позволяют сторонам проверять статус дела, получать необходимую информацию, подавать документы, смотреть судебные решения и т.д.».